為貫徹落實修改后的《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)，進一步加強和改進反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，有效規(guī)制壟斷協(xié)議，保護市場公平競爭，按照立法計劃及工作安排，市場監(jiān)管總局對《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》(市場監(jiān)管總局10號令，以下簡稱《暫行規(guī)定》)進行修訂。為更好落實新修訂的《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》(市場監(jiān)管總局65號令，以下簡稱《規(guī)定》)，現(xiàn)解讀如下：
一、修訂背景
《反壟斷法》實施以來，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)持續(xù)加強和改進壟斷協(xié)議執(zhí)法，截至2022年底，共查辦壟斷協(xié)議案件227件，罰沒款68.08億元。其中，2018年機構(gòu)改革以來，查辦壟斷協(xié)議案66件，罰沒款27.77億元?！稌盒幸?guī)定》作為《反壟斷法》的配套規(guī)章，自2019年9月1日施行以來，對明確壟斷協(xié)議執(zhí)法標準和程序、統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法規(guī)則、保護市場公平競爭、維護消費者利益和社會公共利益發(fā)揮了重要作用，但也存在相關(guān)制度規(guī)則需細化、數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷協(xié)議規(guī)制規(guī)則需完善、縱向壟斷協(xié)議認定規(guī)則需明確、執(zhí)法程序需進一步規(guī)范、法律責任威懾作用需強化等問題。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于強化反壟斷、深入推進公平競爭政策實施的重大決策部署，貫徹實施新《反壟斷法》，更好預(yù)防和制止壟斷協(xié)議，有必要對《暫行規(guī)定》進行修訂。
一是健全完善反壟斷法律制度體系的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，我國逐步構(gòu)建形成科學完備、統(tǒng)一權(quán)威的反壟斷法律制度體系，推動反壟斷監(jiān)管全面納入法治軌道。進入新發(fā)展階段，為夯實高質(zhì)量發(fā)展的法治根基，以良法促進發(fā)展、保障善治，有必要落實新《反壟斷法》精神和制度要求，進一步完善規(guī)制壟斷協(xié)議的實體和程序規(guī)則，提高我國反壟斷法治化、規(guī)范化水平，推動高標準市場體系建設(shè)。
二是充分發(fā)揮反壟斷監(jiān)管職能作用的現(xiàn)實需要。壟斷協(xié)議行為破壞市場競爭機制，嚴重影響生產(chǎn)要素市場化配置和國民經(jīng)濟良性循環(huán)。完善規(guī)制壟斷協(xié)議的制度規(guī)則，提升反壟斷監(jiān)管執(zhí)法的精準性、有效性、權(quán)威性，能夠有效解決制約經(jīng)濟發(fā)展的壟斷協(xié)議問題，促進商品和服務(wù)自由流通，更好發(fā)揮反壟斷監(jiān)管推動建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、構(gòu)建新發(fā)展格局、促進高質(zhì)量發(fā)展重要職能作用。
三是提升反壟斷監(jiān)管效能的具體舉措。當前，一些隱性、復(fù)雜、新型的壟斷協(xié)議問題逐步顯現(xiàn)，為更好適應(yīng)我國社會經(jīng)濟發(fā)展要求和現(xiàn)實執(zhí)法的需要，有必要進一步規(guī)范壟斷協(xié)議執(zhí)法程序、完善執(zhí)法機制、補齊監(jiān)管短板、豐富監(jiān)管工具，不斷推進執(zhí)法制度化、規(guī)范化、程序化，提升反壟斷監(jiān)管效能，為嚴格規(guī)范公正文明開展壟斷協(xié)議監(jiān)管執(zhí)法提供堅實的制度保障。
二、基本原則
在修訂過程中，市場監(jiān)管總局堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學習貫徹黨的二十大關(guān)于加強反壟斷的戰(zhàn)略部署，注重強化制度規(guī)則引領(lǐng)，準確把握新《反壟斷法》的要求，兼顧促進公平競爭和創(chuàng)新發(fā)展，主要堅持以下原則：
一是全面落實新《反壟斷法》精神和制度要求。深刻領(lǐng)會《反壟斷法》修法精神，準確把握和全面體現(xiàn)新《反壟斷法》關(guān)于壟斷協(xié)議制度修訂的基本原則和主要內(nèi)容，聚焦新增和修改的制度規(guī)則，進行補充和細化，確保新法修訂條款更好落地實施。
二是充分體現(xiàn)“寬嚴相濟”的立法精神。落實新《反壟斷法》，強化對壟斷協(xié)議違法行為震懾和懲戒力度，增加責任人員的相關(guān)法律責任，增強反壟斷執(zhí)法權(quán)威。同時，堅持發(fā)展和規(guī)范并重，落實約談改進等梯次性監(jiān)管工具，進一步細化寬大制度，健全縱向壟斷協(xié)議不予禁止等制度規(guī)則，保障經(jīng)營者合法權(quán)益，促進經(jīng)營主體規(guī)范健康發(fā)展。
三是切實增強制度規(guī)則的可預(yù)期性和可操作性。鑒于新《反壟斷法》規(guī)定較為原則，執(zhí)法標準有待明確，進一步完善和細化《暫行規(guī)定》的實體性和程序性規(guī)則內(nèi)容，為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)科學、精準、規(guī)范執(zhí)法提供統(tǒng)一標準和依據(jù)，為經(jīng)營者營造公開透明可預(yù)期的公平競爭制度環(huán)境。
三、具體內(nèi)容
《暫行規(guī)定》共36條，包括授權(quán)與管轄、壟斷協(xié)議行為的認定、調(diào)查程序、法律責任等。與《暫行規(guī)定》相比，《規(guī)定》保留21條，新增15條，修改16條，修訂后共51條。修訂主要涉及以下六方面：
(一)進一步明確競爭關(guān)系的認定標準。一是新增界定相關(guān)市場的有關(guān)規(guī)定。充分吸收國務(wù)院反壟斷委員會《關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》的核心內(nèi)容，總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗，明確需求替代和供給替代分析的考慮因素，為執(zhí)法實踐提供更為清晰的規(guī)定和指引(第七條)。二是增加關(guān)于潛在競爭者的規(guī)定。明確“具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者”包括已處于同一相關(guān)市場的實際競爭者，也包括具備在一定時期內(nèi)進入相關(guān)市場可行性的潛在競爭者，借鑒國際通行規(guī)則，進一步明確相關(guān)執(zhí)法標準(第八條)。
(二)完善數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域有關(guān)規(guī)定。一是明確約定計算價格的“算法、平臺規(guī)則”構(gòu)成固定價格的壟斷協(xié)議(第八條)。二是關(guān)于分割銷售市場和原材料采購市場的規(guī)定適用“數(shù)據(jù)”等要素(第十條)。三是分別對經(jīng)營者利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺規(guī)則等達成橫向和縱向壟斷協(xié)議的方式進行列舉，更好適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟背景下的反壟斷監(jiān)管需要(第十三條、第十五條)。
(三)細化對縱向壟斷協(xié)議認定規(guī)則。一是新增縱向價格壟斷協(xié)議抗辯權(quán)。經(jīng)營者對所達成的縱向價格協(xié)議，可在個案中對其行為不具有排除、限制競爭效果進行舉證，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)認定后對該協(xié)議不予禁止(第十四條)。二是新增安全港規(guī)定。經(jīng)營者能夠證明符合市場監(jiān)管總局規(guī)定的市場份額標準及其他條件的，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對相關(guān)協(xié)議不予禁止(第十七條)。
(四)細化組織和幫助達成壟斷協(xié)議有關(guān)規(guī)定。一是細化認定標準。明確《反壟斷法》第十九條所稱“組織”和“實質(zhì)性幫助”包含的違法情形及具體認定標準，為執(zhí)法機構(gòu)精準執(zhí)法和經(jīng)營者依法合規(guī)增強制度保障(第十八條)。二是提供寬大指引。規(guī)定組織和幫助達成壟斷協(xié)議的經(jīng)營者需承擔法律責任的同時，明確上述經(jīng)營者亦可以根據(jù)壟斷協(xié)議寬大制度申請減輕處罰，充分體現(xiàn)寬大制度精神，為經(jīng)營者提供更好合規(guī)指引(第三十七條)。
(五)進一步規(guī)范調(diào)查程序。一是進一步規(guī)范立案、行政處罰告知、行政處罰決定等壟斷案件執(zhí)法程序，充分體現(xiàn)保障當事人陳述、申辯或者要求聽證等權(quán)利(第二十四條、第二十七條、第二十八條、第二十九條)。二是增加了答復(fù)舉報人專門規(guī)定，明確反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可應(yīng)書面實名舉報人書面申請，依法向其反饋舉報處理結(jié)果，更好保障舉報人知情權(quán)(第二十三條)。三是進一步細化了寬大申請和認定程序，明確經(jīng)營者申請寬大的時間、提交材料的具體要求、重要證據(jù)的標準等，并規(guī)定了組織幫助者、個人責任人員申請寬大的程序，為執(zhí)法機構(gòu)和經(jīng)營者提供更為明確、清晰的指引(第三十七條、第三十八條、第四十七條)。四是進一步規(guī)范中止調(diào)查程序、豁免認定程序，根據(jù)修改后的《反壟斷法》，新增約談制度，并作出細化規(guī)定，使壟斷協(xié)議執(zhí)法程序更加完備(第十九條、第二十條、第三十二條、第三十六條)。
(六)完善法律責任。一是根據(jù)新《反壟斷法》相應(yīng)調(diào)整規(guī)章法律責任有關(guān)規(guī)定(第四十二條至第四十六條)。二是針對負有個人責任的經(jīng)營者法定代表人、主要負責人和直接責任人員，規(guī)定了申請減輕或者免除處罰的幅度(第四十七條)。三是明確反壟斷執(zhí)法機構(gòu)工作人員違法情形的處理(第四十八條)。四是新增反壟斷執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌違法犯罪問題線索的行紀銜接規(guī)定(第四十九條)。
四、主要特點
《規(guī)定》主要有以下三方面特點：
一是充分發(fā)揮指引規(guī)范作用，壟斷協(xié)議規(guī)制規(guī)則更為細化。此次修訂工作在全面落實新《反壟斷法》基礎(chǔ)上，結(jié)合理論和執(zhí)法實踐，對壟斷協(xié)議制度的實體、程序、管轄、執(zhí)法監(jiān)督等問題進行統(tǒng)籌完善和細化，特別明確壟斷協(xié)議豁免、寬大、效果抗辯、安全港等制度，著力構(gòu)建系統(tǒng)完整、邏輯嚴密、規(guī)則明確的壟斷協(xié)議規(guī)制體系，不斷提升反壟斷配套規(guī)章的科學性、針對性、有效性，為執(zhí)法機構(gòu)精準執(zhí)法和經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營提供公開透明可預(yù)期的行為指引。
二是有效回應(yīng)新經(jīng)濟監(jiān)管需要，對數(shù)字經(jīng)濟等新型壟斷行為規(guī)制更加精準。針對經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議形式更加復(fù)雜隱蔽、手段呈現(xiàn)數(shù)字化趨勢等實踐問題，《規(guī)定》充分考慮數(shù)字技術(shù)和商業(yè)模式的特點，對利用算法固定價格、分割數(shù)據(jù)市場、利用平臺開展意思聯(lián)絡(luò)等作出補充規(guī)定，對新型組織和幫助達成壟斷協(xié)議的情形進行具體細化，并做好與現(xiàn)有規(guī)定統(tǒng)籌銜接，為審慎、精準開展新領(lǐng)域、新形式壟斷協(xié)議執(zhí)法提供有力的制度支撐。
三是注重完善程序性規(guī)定，促進提升執(zhí)法規(guī)范化水平。《規(guī)定》更好體現(xiàn)“柔性”執(zhí)法，新增約談制度并明確相關(guān)程序和實體要求，給予當事人糾正違法行為、消除損害后果的機會，有助于保持經(jīng)營主體的活力，實現(xiàn)有效市場與有為政府更好結(jié)合、良性互動。同時，充分體現(xiàn)公平正義和執(zhí)法為民，進一步明確規(guī)定相關(guān)行政執(zhí)法程序制度，如事先告知、聽證、舉報答復(fù)、紀檢監(jiān)督等制度，在執(zhí)法源頭、過程和結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)強化對行政權(quán)力的監(jiān)督和約束，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。
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